Amostra na licitação: por que ela não substitui a especificação do objeto

Uma descrição como "caneta de boa qualidade" não diz o que será comprado. No julgamento, quem avalia a amostra fica sem parâmetro, e a empresa que a entrega não sabe com o que o produto será comparado. O problema nasce no termo de referência e só aparece semanas depois, na sessão.

Este texto é para quem redige ou revisa o termo de referência e para a empresa que vai ler o edital. Trata de redação e de conferência. A escolha do objeto e a decisão de exigir amostra são do órgão; o julgamento é do agente de contratação ou da comissão.

O termo de referência define, a amostra confere

O art. 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021 lista o conteúdo do termo de referência. A alínea a é a definição do objeto, com quantitativos e prazo do contrato; a alínea d traz os requisitos da contratação; a alínea h, a forma e os critérios de seleção do fornecedor. O art. 18 coloca a definição do objeto entre as tarefas da fase preparatória (inciso II), ao lado das condições de execução, pagamento, garantias e recebimento (inciso III).

A amostra aparece em outro momento do processo, depois da disputa. São dois documentos para duas perguntas:

A ordem importa: a amostra é comparada com o texto. Se o texto não diz o que conferir, a avaliação vira opinião de quem examina, e duas pessoas chegam a resultados diferentes diante do mesmo produto.

O que a lei diz sobre a amostra

Dois dispositivos da Lei nº 14.133/2021 tratam do assunto:

Deles saem três condições:

• Previsão no edital: sem previsão, não se exige amostra depois.
• Necessidade justificada: o processo explica por que, naquele item, o documento não basta.
• Licitante provisoriamente vencedor: a exigência recai sobre quem está em primeiro lugar, na fase de julgamento.

A lei diz "pode": a amostra é uma faculdade, não uma etapa obrigatória de toda compra. Há itens em que a ficha técnica resolve.

De quem se exige e com quais critérios

Duas decisões do Tribunal de Contas da União tratam desses pontos:

• Acórdão nº 2.640/2019-Plenário (relator ministro Bruno Dantas, 30/10/2019): a amostra para prova de conceito só deve ser exigida do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar, e não de todos os participantes.
• Acórdão nº 529/2018-Plenário (relator ministro Bruno Dantas, 14/03/2018): quando o edital exige amostra, precisa trazer critérios objetivos e detalhados de apresentação, de avaliação e de julgamento.

Na prática, critério objetivo é o que responde a quatro perguntas antes da sessão:

Com os testes escritos no edital, a empresa sabe o que entregar, e os demais licitantes conseguem acompanhar a avaliação pelo mesmo roteiro.

O que se confere por documento e o que pede amostra

Nem toda característica precisa de um exemplar sobre a mesa. Muitas se comprovam por documento, com menos custo para o órgão e para a empresa. A divisão abaixo é um roteiro prático, não uma regra da lei: a justificativa da amostra é feita item a item.

Três perguntas ajudam a decidir, antes de escrever a exigência:

• A característica pode ser lida em um documento do fabricante? Se pode, peça o documento.
• Existe ensaio de laboratório para ela? Se existe, o laudo responde com método definido.
• O órgão tem como testar? Teste sem instrumento, sem método e sem pessoa capacitada não é critério objetivo.

Como escrever a especificação

A especificação está boa quando duas pessoas, lendo o mesmo texto e olhando o mesmo produto, chegam à mesma resposta: atende ou não atende. Um roteiro de redação:

• Comece pelo uso: cada requisito decorre da necessidade descrita no estudo técnico preliminar, ao qual o termo de referência se refere (art. 6º, XXIII, alínea b).
• Troque adjetivo por medida: "resistente", "de boa qualidade" e "de primeira linha" dão lugar a material, dimensão e capacidade, com unidade.
• Prefira faixa ou mínimo: medida exata, copiada do catálogo de um único produto, tende a deixar de fora produtos equivalentes. A indicação de marca tem regras próprias na lei, que este texto não aborda.
• Diga como se comprova: ao lado de cada característica, documento ou amostra.
• Corte o que ninguém vai conferir: requisito sem forma de comprovação só aumenta o texto.
• Informe unidade e embalagem: unidade, caixa com quantas unidades, peso ou volume por embalagem.
• Repita a mesma descrição nas outras peças: edital, pesquisa de preços e minuta de contrato. No âmbito federal, a descrição do objeto é o primeiro elemento do documento da pesquisa de preços (IN SEGES/ME nº 65/2021, art. 3º, I).
• Pense no recebimento: o objeto é recebido provisoriamente e depois definitivamente (art. 140), e a conferência da entrega usa a mesma descrição.

Antes e depois: a mesma compra (exemplo fictício)

Exemplo inventado: compra de mochilas escolares por uma secretaria municipal de educação. Medidas, prazos e testes são do edital fictício, não de norma.

Na primeira versão, "boa qualidade" e "aprovação da Secretaria" deixam o critério para depois. Na segunda, cada característica tem medida e forma de comprovação, e o teste está escrito antes da disputa. A equipe sabe o que conferir, e o resultado, aprovado ou reprovado, pode ser explicado item por item.

Checklist

Para o órgão

• Cada característica do objeto tem medida, unidade ou padrão que possa ser conferido.
• Não há adjetivo sem parâmetro.
• Ao lado de cada requisito está a forma de comprovação: documento ou amostra.
• A exigência de amostra está prevista no edital e justificada no processo.
• A amostra é pedida só do licitante provisoriamente vencedor.
• O edital informa quantidade, local, prazo, testes, resultado mínimo e quem avalia.
• A descrição é a mesma no termo de referência, no edital, na pesquisa de preços e na minuta de contrato.

Para a empresa

• Leia a especificação e os critérios da amostra antes de decidir participar.
• Compare o produto que pretende ofertar com cada requisito, com a ficha técnica ao lado.
• Separe os documentos de comprovação do produto ofertado, e não de um similar.
• Confira se consegue entregar a amostra no local e no prazo do edital.
• Envie como amostra o mesmo produto, marca e modelo da proposta.
• Havendo dúvida sobre os testes, o pedido de esclarecimento pode ser feito até 3 dias úteis antes da abertura do certame (art. 164).

Dúvidas frequentes

Serviço relacionado

Antes de participar, a análise de edital e checklist de participação separa o que o edital pede sobre amostra, prazo e forma de entrega, com o item de cada exigência. Com a proposta pronta, a conferência de proposta comercial confere marca, modelo e descrição contra o termo de referência antes da sessão.

Quando vale uma revisão externa

Quem escreveu a especificação tem um produto em mente e lê esse produto no texto, mesmo quando o texto não o descreve. Na conferência das peças de fase preparatória, é comum que o problema esteja na forma e na coerência entre as peças, e não no mérito da contratação.

O serviço de revisão de estudo técnico preliminar e termo de referência lê a especificação de fora: aponta adjetivo sem parâmetro, requisito sem forma de comprovação e critério de amostra incompleto, sem escolher o objeto nem decidir se a amostra é necessária. Para o conjunto das peças, há a conferência da fase preparatória antes do parecer jurídico. Para uma conferência rápida, há também o app Análise Digital. Documentos com informação classificada ou sigilosa não devem ser enviados.

Conteúdo informativo, elaborado a partir da Lei nº 14.133/2021, no portal do Planalto, da base de jurisprudência do Tribunal de Contas da União, de onde foram conferidos os acórdãos citados, da Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021 e do Decreto estadual nº 10.207/2023, no portal de legislação de Goiás. Este texto não constitui parecer jurídico: a definição do objeto e a decisão de exigir amostra são do órgão, e o julgamento é de quem conduz o processo.