Entenda a diferença entre glosa e multa no contrato administrativo, como escrever a cláusula sem misturar as duas e o que o fiscal precisa registrar.
Glosa e multa no contrato administrativo: qual é a diferença
Glosa e multa costumam aparecer na mesma cláusula, como se fossem a mesma coisa. Não são: a glosa ajusta o pagamento ao que foi entregue; a multa pune uma infração e depende de processo. Este guia mostra a diferença, como escrever a cláusula e o que o fiscal e a contratada precisam registrar.
A dúvida aparece na hora de atestar a nota fiscal: parte do serviço não foi feita, ou foi feita fora do padrão. O fiscal desconta, manda refazer ou comunica para que se avalie uma sanção? As três respostas podem estar certas ao mesmo tempo, porque tratam de coisas diferentes.
Este texto é para quem fiscaliza e para quem executa o contrato. Trata de conceito, redação da cláusula e registro. A decisão sobre descontar ou punir é do órgão contratante, pelos agentes e pela autoridade competentes, com o apoio da assessoria jurídica.
Glosa: o desconto do que não foi entregue
A Lei nº 14.133/2021 não define a palavra glosa. É um termo da prática contratual, usado em editais, contratos e rotinas de fiscalização para o desconto feito no pagamento daquilo que não foi entregue ou ficou fora do padrão combinado.
O que sustenta esse desconto é a regra de medição. Entre as cláusulas necessárias do contrato, o art. 92, inciso VI, coloca a medição, a liquidação e o prazo de pagamento. No termo de referência, os critérios de medição e de pagamento também são elemento do documento (art. 6º, XXIII, alínea g). A lógica é uma só: paga-se o que foi medido e aceito.
Por isso a glosa não é castigo. Se o contrato previa 120 atendimentos no mês e foram feitos 111, pagar 111 é aplicar a regra de medição. O valor dos outros 9 não era devido naquele mês.
Para a glosa funcionar, três coisas precisam estar escritas no contrato:
- A unidade de medida: o que se conta (posto, hora, aparelho, metro quadrado, chamado atendido).
- O preço de cada unidade: o valor que sai da proposta e entra na conta do desconto.
- O critério de aceite: quando a unidade conta como entregue e quando é recusada.
Multa: sanção, com processo e defesa
A multa está no art. 156 da lei, ao lado da advertência, do impedimento de licitar e contratar e da declaração de inidoneidade. É sanção: responde a uma infração, não a uma medição. Disso saem três exigências:
- Previsão no contrato: o art. 92 inclui, entre as cláusulas necessárias, as penalidades e as multas, com a base de cálculo.
- Limite: a multa fica entre 0,5% e 30% do valor do contrato (art. 156, § 3º).
- Processo: os arts. 157 e 158 preveem a defesa do contratado, em 15 dias úteis, antes da aplicação.
Quem aplica a sanção é a autoridade competente, ao fim do processo. O fiscal não multa: registra o fato e comunica.
O que uma não faz pela outra
O erro mais comum é tratar o desconto como se ele encerrasse o assunto. Vale separar três pontos:
Glosa, multa e refazimento lado a lado
Desconto que não mede nada. Quando o desconto não guarda relação com o que deixou de ser entregue, ele deixa de funcionar como medição e passa a ter efeito de penalidade. Nesse caso, vale levar a cláusula à assessoria jurídica antes de aplicá-la.
Como escrever a cláusula sem misturar as duas
A confusão costuma nascer na redação. O exemplo abaixo é fictício, de um contrato de manutenção preventiva de aparelhos de ar-condicionado.
Na primeira versão, não se sabe se os 10% são desconto ou punição nem sobre qual fato incidem. Na segunda, o desconto tem unidade e preço, o refazimento tem prazo e a multa foi para a cláusula de sanções.
Quatro perguntas testam qualquer cláusula desse tipo:
- O texto diz o que é medido e em que unidade?
- Dá para calcular o desconto só com o contrato e o registro do fiscal?
- A obrigação de corrigir ou refazer tem prazo?
- A multa está na cláusula de sanções, com base de cálculo, separada da medição?
Edital, termo de referência e contrato precisam trazer a mesma regra. Se o termo de referência fala em desconto proporcional e o contrato em percentual fixo, a dúvida aparece na primeira medição.
O que o fiscal registra
O art. 117, § 1º, manda o fiscal anotar em registro próprio todas as ocorrências da execução e determinar o que for necessário para regularizar. O § 2º manda informar aos superiores, em tempo hábil, o que ultrapassar a sua competência. É esse registro que sustenta a glosa, o refazimento e, se for o caso, o processo de sanção.
Um registro que serve às três coisas traz, nesta ordem:
- O item: data, local, o que deveria ter sido entregue e a cláusula correspondente.
- O fato: o que foi encontrado, com quantidade e evidência (foto, relatório, ordem de serviço).
- A determinação: o que a contratada deve fazer e até quando.
- A comunicação: quando e por que meio a contratada foi avisada, e o que respondeu.
- O reflexo na medição: quantidade aceita, quantidade descontada e a conta.
- O encaminhamento: se o fato foi levado ao gestor ou à autoridade, e em que data.
O recebimento do objeto também tem dois momentos, o provisório e o definitivo (art. 140). O que foi apontado no primeiro precisa estar resolvido ou registrado no segundo.
Em Goiás. O Decreto estadual nº 10.216/2023 prevê equipe de fiscalização com gestor, fiscal técnico, fiscal administrativo e fiscal setorial (art. 20), designada por portaria ainda na etapa preparatória (art. 4º), com ciência formal de cada designado (art. 4º, § 4º) e capacitação de gestores e fiscais antes da assinatura (art. 6º, § 3º). Com quatro papéis, convém deixar escrito quem anota a ocorrência, quem atesta a medição e quem encaminha o que pode virar sanção.
Um mês de contrato, com a conta (exemplo fictício)
Contrato fictício: manutenção preventiva mensal de 120 aparelhos de ar-condicionado, a R$ 85,00 por aparelho, total de R$ 10.200,00 por mês. Em setembro, a contratada atendeu 111 aparelhos; 9 ficaram sem manutenção.
São três registros, com três fundamentos, sobre o mesmo fato.
Checklist
Para o fiscal
- A cláusula de medição foi lida antes da primeira medição, e a unidade e o preço unitário estão identificados.
- Cada ocorrência tem data, quantidade, evidência e a cláusula a que se refere.
- A determinação de corrigir ou refazer foi dada por escrito, com prazo.
- A memória de cálculo do desconto acompanha o atesto.
- O que ultrapassa a competência do fiscal foi levado ao gestor em tempo hábil.
- Desconto e sanção estão em registros separados.
Para a contratada
- A cláusula de medição foi lida junto com a de sanções, antes do início do serviço.
- A empresa mantém controle próprio do que executou, com comprovante de cada entrega.
- A medição do fiscal foi comparada com esse controle antes da emissão da nota fiscal.
- Toda comunicação sobre falha, correção e prazo está por escrito.
- Cada notificação recebida tem o prazo de resposta anotado na data do recebimento.
Dúvidas frequentes
A lei define o que é glosa?
Não. A Lei nº 14.133/2021 não traz a palavra como conceito. O desconto decorre da regra de medição que o contrato precisa ter (art. 92, VI). Vale, em cada caso, o que está escrito no edital e no contrato.
A glosa depende de processo com defesa?
A lei prevê o processo com defesa (arts. 157 e 158) para a aplicação de sanções. A glosa é resultado da medição, e o contrato costuma dizer como a contratada se manifesta sobre a medição antes do pagamento. Se o desconto tiver caráter de punição, a questão muda e deve ser levada à assessoria jurídica do órgão.
Depois da glosa, a contratada ainda precisa refazer o serviço?
Quando o serviço continua necessário e o contrato prevê a correção, sim. O desconto ajusta o pagamento do período; a obrigação de entregar o objeto permanece. O prazo e a forma vêm do contrato e da determinação registrada pelo fiscal.
Glosa e multa podem ocorrer pelo mesmo fato?
Têm naturezas diferentes: a glosa ajusta o pagamento ao que foi entregue, e a multa pune a infração, se prevista no contrato e apurada em processo. Se cabe sanção no caso concreto, quem decide é a autoridade competente.
O fiscal pode aplicar multa?
O art. 117 dá ao fiscal o papel de registrar as ocorrências, determinar a regularização e informar aos superiores o que ultrapassa a sua competência. A sanção é aplicada em processo, por decisão da autoridade competente.
Vocês dizem se a glosa ou a multa é devida?
Não. Essa decisão é do órgão contratante. Conferimos forma, completude e coerência: se a regra de medição e a de sanções estão separadas, se dizem a mesma coisa no edital, no termo de referência e no contrato, e se os registros da fiscalização trazem o que cada uma exige.
Também não emitimos parecer jurídico nem representamos o órgão ou a empresa.
Quando vale uma revisão externa
A diferença entre glosa e multa se perde em dois lugares: no contrato que não a escreveu e no registro que não a sustenta. Os dois são problemas de documento, e podem ser vistos antes da primeira medição.
O kit de fiscalização de contratos administrativos organiza, a partir do contrato, os registros de que a fiscalização precisa. O serviço de controle de contratos, prazos, obrigações e vigências reúne o que vence e o que precisa ser cumprido, para o órgão ou para a empresa. Para uma conferência rápida, o app Análise Digital tem a ficha de prazos e obrigações do contrato.
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Conteúdo informativo, elaborado a partir da Lei nº 14.133/2021, no texto do portal do Planalto, e do Decreto nº 10.216/2023 do Estado de Goiás, no portal de legislação estadual. A palavra glosa não tem definição na lei e foi tratada aqui como termo da prática contratual. Este texto não constitui parecer jurídico: a decisão sobre desconto, refazimento e sanção é de quem conduz o processo, com a assessoria jurídica do órgão.